试论我国执行过程中的财产调查制度

  试论我国执行过程中的财产调查制度

                  阿克苏地区中级人民法院 谢辉

    强制执行中执行难是一直困扰人民法院工作的难题之一，而“执行难”的一个主要表现就是“被执行财产难寻”。据调查，由于“被执行财产难寻”导致难以及时执结的案件在全部难以执行的案件中占相当大的比重，之所以出现“被执行财产难寻”问题，除了被执行人法制观念淡薄、诚信意识较差、债权人缺乏风险意识等因素外，现行的强制执行法律体系中缺乏完备的被执行财产调查制度也是一个非常重要的原因。本文拟通过对我国现行法律中关于被执行财产的调查制度的分析，提出建立和完善我国有关强制执行财产调查制度的意见和建议。

一、造成执行难的主要原因和表现形式——被执行人财产难找

（一）被执行人多种手段隐藏财产，可供执行财产难寻

    法院执行的标的多数是对被执行人的财产，只有被执行人有足够的财产才能保证法律文书所确定的权益真正实现。由于被执行人不配合执行，或者有意逃避执行，加之个人财产申报制度、个人财产税收制度等基础制度不健全，个人故意以其他人名字存款，企业在银行多头开户，财务报表弄虚作假，不能反映企业真实的盈亏状况；将房产、车辆等登记在他人名下以躲避债务；夫妻协议假离婚，将共有财产归属于没有债务的夫、妻或子女等等。当法院进行调查时，找不到任何财产，不仅使法律文书无法得到执行，而且引起权利人的不理解甚至质疑，更使法院的执行工作陷入困境。

（二）申请人提供财产线索难，被执行人申报财产少，法院依职权调查忙

    根据北京市门头沟区人民法院的调研分析，大量的案件因为找不到被执行人的财产而无法执行，被执行人自动履行的少，需要进行财产调查的案件多，占到收案数的70%以上；法院依职权调查多，在己结且进行过财产调查的案件中占80％以上；申请执行人提供准确情况难，占10％左右；被执行人如实申报的少。这就造成了法院执行人员不得不投入巨大的精力去跑各个部门查找可供执行的财产线索，致使工作效率低，丧失许多有利执行时机。

（三）存在财产调查制度壁垒，有协助义务的单位或个人协助积极性不高

到国土资源、房产管理、车辆管理和工商行政管理等部门调查被执行人的财产状况或线索，既是申请执行人也是执行法院调查财产的最主要手段。但是，往往负有法定协助执行义务的单位或个人在一些案件的执行上不配合或者有意拖延执行的现象也时有发生，甚至有些单位、部门定立一些内部制度，限制、推脱执行人员执行。而且，一个重要问题是房产局、土地局、车管所等部门不接待公民个人查询，有限制地接待代理律师查询，而银行只接待执法部门查询，申请执行人受自身条件限制，一般只能提供比较直观的被执行人财产线索，如土地、房产、车辆以及发生过经济往来的银行账户等。被执行人为了逃避执行，往往早已将上述资产转移，即使自己仍在使用也己登记到他人名下，申请执行人要想事先了解清楚是非常困难的，增加了其提供被执行人可供执行财产线索的难度。

二、我国民事执行财产调查制度的现状

（一）现行财产调查制度的规定

    我国现行民事执行财产调查制度的规定，主要是民事诉讼法第221条关于人民法院向银行等金融机构查询被执行人的存款情况的规定、民事诉讼法第227条关于搜查的规定、最高人民法院《关于适用若干问题的意见》(以下简称《民诉法适用意见》)第285条、第286条、第287条、第288条、第289条关于对被执行人及其住所或财产隐匿地进行搜查的规定、最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(以下简称《执行规定》)第28条、第29条、第30条、第31条关于申请执行人提供、被执行人申报、传唤被执行人到庭询问和搜查的规定。概括起来，我国现行民事执行法律关于财产调查制度的规定有三种方式：一是申请执行人自行提供；二是被执行人报告或申报，由于《执行规定》没有规定被执行人不申报或不如实申报可供执行财产的法律后果，使该规定操作起来难度很大，必须有完善的制度保障才行；三是法院在执行中依职权调查，包括人民法院查询银行存款、传唤被执行人或被执行人的法定代表人或负责人到法院接受询问和依法搜查。

（二）现行财产调查制度存在的缺陷尽管现行的财产调查制度看起来似乎比较完备，但是当前“执行难”的问题越来越突出，反映出我国现行的财产调查制度还是存在缺陷的，亟需改进。

    1.申请执行人自行提供存在的缺陷

    根据执行实践，申请执行人提供被执行人财产主要集中在诉讼阶段已进行财产保全的执行案件和设定抵押权的案件。对此，执行人员通过查阅审判卷宗容易获悉。在执行过程中，完全由申请执行人提供执行法院尚未掌握的被执行人财产的情形较少，且其提供的被执行人财产状况或线索往往不够具体、明确。因此，笔者认为申请执行人自行提供存在以下几方面的缺陷:一是申请执行人缺乏调查被执行人的可供执行财产的手段。有的机关对当事人的调查以没有法律规定或为客户保密为由拒绝协助调查，不少机关根本不接受当事人的调查，当事人调查困难重重，无法完成调查责任。二是申请执行人缺乏调查财产的专业知识。大部分案件的申请执行人是自然人，尤其是基层人民法院的执行案件的当事人，不熟悉法律规定的可执行财产范围及调查对象。调查财产一般仅限于存款、车辆、房地产等，不善于全面调查被执行人的财产状况。三是完全由申请执行人提供执行法院尚未掌握的被执行人的财产主要是不动产，而对有权属登记的财产法院也易于查找。

    2 .被执行人申报财产存在的缺陷

    首先，执行法院没有要求被执行人申报其财产状况的具体程序和申报财产的内容。执行人员往往在传唤被执行人到庭后，以“有没有可供执行的财产”询问的形式一问了之，往往未告知不申报或不如实申报的法律后果，在以后的执行程序中也不再要求被执行人继续申报其财产。不少执行人员反映，法律未明确要求被执行人申报其财产状况为一项独立的执行程序，因而，在执行实践中，执行人员很少有意识地运用这一程序。

    其次，法律没有规定对不申报或不如实申报财产状况的被执行人进行法律制裁。我国民事诉讼法对被执行人申报财产的义务只字未提，《执行规定》第28条规定了被执行人必须如实向人民法院申报其财产状况，但是，未明确赋予被执行人相应的举证负担，在举证要求、举证方式以及消极举证行为的惩罚措施等方面，缺乏相应的法律规定。执行实践中，很少有被执行人仅仅因为未如实向执行法院申报财产而受制裁的情形发生，也使该规定的执行流于形式，没有发挥应有的作用，也严重影响了执行的效果和效率。

    3.人民法院调查财产存在的缺陷

    人民法院调查财产以查询、询问和搜查为主，虽然在执行实践中发挥了主要的作用，使大多数执行案件得以解决，但是还是存在相当缺陷的。

    首先，法院调查财产的成本高于申请执行人自行调查的成本。调查被执行人的财产是一项复杂的工作，法院一般派出二人以上调查，投入大量的人力、物力和时间，尤其被执行人在异地的情况下投入更大。因此，完全依靠执行人员来调查被执行人的可供执行财产，势必导致法院执行成本过高。实践中经常发生因调查被执行人财产的费用由申请执行人承担引发不满的事件，申请执行人往往认为己经交纳了执行费用，还要再负担调查费用，执行效果不好时意见更大。

    其次，调查效果不佳。对于申请执行人来讲，案件单一，可以集中精力调查，且花费较少，而执行人员一般案件多，难免精力分散。法院在展开调查前对被执行人的财产状况一无所知，调查的效果很大程度上取决于执行人员的责任心和执行工作经验，往往达不到预期效果。

    最后，导致申请执行人以及社会各界把案件执行不能的责任完全归咎于法院。认为法院未能调查发现被执行人的财产是消极执行，完全不考虑市场风险和自身的过失导致的执行不能，这使法院背上了不应该背的包袱。

    通过对民事执行实践现状的考察，我们可以发现，缺乏合理有效的可执行财产证据的调查收集机制，致使执行举证失衡，执行效果不佳，是当前民事执行所处的主要困境之一。执行法院取证职责模糊，缺乏健全的取证范围、取证方式、调查时限、失职责任等相应规定，严重影响了执行法院的取证积极性和规范性。实践中，双方当事人都没有被明确赋予结果意义的证明责任，困境的矛头最终指向了执行法院，但执行法院是绝不可能，也无法承担证明责任的负担。实践中出现了种种尴尬的局面:执行法院疲于奔命，申请执行人却不领情，包括社会各界反而将执行效果不佳完全归责于法院执行不力。

三、建立和完善被执行人财产调查制度之构想

(一)对被执行人财产的调查应坚持当事人举证和人民法院依职权调查并重的原则。

    当前，为摆脱“执行难”给人民法院执行工作造成的压力，在法院内部关于被执行人财产的调查是推行当事人主义还是职权主义成为一个讨论的热点问题，并形成了两种不同的意见。一种意见认为执行中应当推行当事人主义，理由是：债权人与债务人有一定的经济交往，其了解也应当了解债务人的经济状况，而且民事诉讼的原则是谁主张谁举证。因此，申请人申请人民法院对被执行人的财产进行强制执行，就应当提供被执行人的财产状况，提供不出被执行人财产线索导致案件不能执结的责任也只能由债权人承担。第二种意见认为，执行中的财产调查应推行职权主义，理由是：执行不同于审判，它是人民法院执行机构运用国家法律赋予的强制力将生效法律文书的内容付诸实施，以落实法律文书的效力，实现债权人的权利。因此，执行机构的立场不可能、也不应该中立。负有履行义务的一方如果不履行生效法律文书确定的义务，受损害的不仅仅是权利人的利益，更重要的是由法律文书的权威所体现的公共利益。因此，执行机关在执行中不应具有超然中立的地位，执行工作应该具有职权干预、职权推进的形态。

    但笔者认为，对被执行人的财产调查应坚持当事人举证和人民法院依职权调查并重的原则。理由是：1、当事人要求法院对被执行人的财产进行强制执行，必须提供出被执行人的财产线索，这既合乎民事诉讼谁主张谁举证的理论，又可以提高执行工作效率，有利于保护其合法权益及时得到实现。2、“职权主义”和“当事人主义”是两种不同的审判方式，区分的标准是法官在庭审过程中就审’理程序的推进所持的中立态度的程度。而执行是独立于审判程序之外的专门程序，执行工作有其自身的特点。正如第二种观点所言，在当事人申请执行之后，执行程序的职权主义色彩比较浓厚。 3、判决生效后执行率偏低是世界各国普遍存在的一个现实问题，其原因较多，其中最重要的因素是债务人的偿债能力问题。即使在经济和法制比较先进的美国，一些法院判决的执结率仅为25％，部分执结率为7％；在德国，一些法院案件的执结率也没有超过20％。但是在这些国家，没有人喊叫“执行难”。在我国“执行难”问题之所以比较突出，不是因为案件的执结率不高引起了人们的关注，而是因为债务人有偿债能力但由于地方干预、法院自身原因导致不能执结的案件数量太多引起了群众的不满。在此情况下，要探讨、解决的主要问题应是如何建立完善司法独立体制以及如何提高法官自身素质等问题，而不应是执行过程中“谁应当承担被执行人财产调查的责任”问题，更不应当以债权人提供不出被执行人财产为理由采摆脱“执行难”问题给法院工作所带来的压力。

(二)明确债权人负有提供被执行人财产线索义务和承担因被执行人无财产可供执行导致案件无法执行的责任，但不能过分加重债权人的负担。我们知道，有交易就有风险。要避免市场交易中的风险，在交易前或交易中就要对交易对方的情况尽足够的注意义务。发生纠纷后要减小风险，更应尽一切努力，了解并向法庭提供对方的财产状况，以便通过诉讼中的财产保全或法院的强制执行实现自己的权益。然而，现实生活中，债权人的债权之所以难以实现，一个重要的原因就是债权人缺乏对交易对方的了解，缺乏市场风险意识。发生纠纷进入诉讼或执行程序后，更是对法院产生依赖思想，案件执行不了便对法院产生不满情绪，把案件不能执结的责任全部强加在法院身上。这样做对法院是极其不合理的。因为强制执行的本质是在因债务人拒绝履行义务而导致债权实现受阻时，法院提供给债权人的一种公力救济方式，而不是为债权实现提供的保证。与法院的执行义务相对应的是债权人的申请执行权，而不是债权本身，与债权本身相对应的只能是债务人的履行义务。因此，执行机构是否尽到了法定职责，不能以债务人是否履行了义务为衡量标准，只要执行机构按法定程序进行了执行操作，采取了必要的执行措施，即使债权最终不能全部甚至完全没有实现，也应视为已经完成了法定职责。

    鉴于上述理由，笔者认为：1、在强制执行立法中，应首先明确债权人对自己的执行申请负有提供被执行人财产线索的义务。对于债权人提供不出被执行人的财产线索，人民法院依职权调查后仍查找不到被执行人财产的，可以依法中止案件的执行，或通过发放债权凭证的途径裁定终结案件的执行。为避免当事人因案件执行不了对法院产生不满问题的发生，在债权人申请执行时，应告知债权人所要承担的风险责任。2、为保障债权人有足够的时间查找被执行人的财产，更好地保护债权人的合法权益，建议将当事人申请执行的期限由现在的一年或六个月延长至五年，以避免被执行人无财产可供执行的案件大量进入执行程序，加重人民法院执行工作的压力。3、未来的《强制执行法》应赋予债权人请求法院传唤债务人到庭接受债权人询问的权利。由执行法官通知被执行人到庭，回答申请人就被执行人偿债能力问题所提询问并提交相应的证据。被执行人不能回答申请人所提问题或对自己的回答提供不出相应证据的，视为有偿债能力，执行法官应责令其限期履行义务。逾期不履行则依拒不执行法院判决裁定罪进行处罚。这样做一方面有利于查明被执行人的财产，督促被执行人自动履行义务，另一方面也有利于平衡申请人的心理。 4、借鉴国外做法，建议未来的《强制执行法》中应明确规定人民法院可以授权债权人的代理律师到有关机构调查被执行人的财产线索，以减轻人民法院的工作压力。

(三)确立被执行人如实定期报告财产状况的制度，明确不报告、不如实报告的法律责任。

    被执行人接到人民法院关于要求限期履行生效法律文书确定义务的通知后，必须按照执行通知书限定的履行期限、履行方式、履行数额向债权人履行义务。当其不能或不能完全履行义务时，应当向人民法院报告不能或不能完全履行义务的原因及证据（这里的证据主要指的是被执行人的财产状况证明）。被执行人应报告财产的范围，是法人的一般应包括：现有的固定资产、交通工具、银行存款、库存产品、原材料、对外债权、在其他企业持有的股权和投资权益等。为确保所报告财产状况的真实性，被执行人应提交其会计账簿、资产明细表、利润分配表、各种纳税报表、与对外债权相关的合同、还款协议等等。被执行人为自然人的，应报告其家庭成员、住房、家庭收人来源、银行存款、对外投资等财产状况。由于案件的执行需要一定的期限，而在一定的期限内被执行人的财产状况往往会不断发生变化，因此，执行中被执行人应定期向法院报告其财产状况，特别是在所定期限内的生产、销售、资金收入、支出、个人消费等情况。期限的长短则由执行法官根据被执行人的情况具体确定。

    尽管《执行规定》明确了被执行人应如实报告其财产状况，但是由于对被执行人不如实报告财产的处罚没有作出具体的规定，致使被执行人、特别是一些法人单位在这种报告义务面前，没有任何实质性和紧迫性的压力，执行实践中被执行人不报告特别是不如实报告的情况十分突出。因此，建立和完善对被·执行人不如实报告财产状况的惩罚制度就显得非常必要。笔者建议，《强制执行法》应明确被执行人不如实报告财产的法律责任，对被执行人不报告、不如实报告其财产状况的，可以隐匿财产为由，依照《民事诉讼法》第一百零二条之规定进行处罚，直至追究其刑事责任。

(四)强化法院依职权调查的作用，弥补债权人举证能力的不足。

    被执行人接到人民法院责令限期履行义务通知后拒不履行生效法律文书确定义务的行为，不仅损害了债权人的利益，更重要的是损害了由法律文书的权威所体现的公共利益广；是对国家法制的挑战因此，法律．明确规定人民法院依法强制被执行人履行义务体现了国家对依其法律所作判决的态度。在强制执行法律关系中，法院负有依照债权人的申请，根据法律规定的程序对被执行人进行强制执行的权利和义务，作为强制执行的一个环节，查清被执行人财产状况，自然也是法院的一项权利和义务，这也是基于强制执行的公力救济性质所决定的。近几年来，上海、昆明等几个中级法院在执行机构内部设立了财产调查小组，专司被执行人的财产调查工作，而且取得了明显效果。

    关于对被执行人的财产调查途径，现行法律作出了一些规定，包括：对有关单位和个人进行调查，传唤被执行人到庭接受询问，对可能隐匿财产的处所进行搜查等等。但与复杂的执行工作情况相比，这些措施已难以适应现实需要。目前的调查，主要是查阅被执行人会计账簿(审计)，向金融机构、房产、车辆管理部门调查被执行人的存款、房地产以及车辆等情况。由于被执行人采取两本账簿、多头开立账户、公款私存等形式对抗法院执行，使得传统的调查方法难以起到有效作用。因此，必须扩大法院依职权调查被执行人财产的范围，诸如可以向税务部门了解被执行人的纳税情况，向电力、自来水、电信等部门了解被执行人的缴费情况，可以向被执行人享有投资权益的企业调查被执行人的收益分配情况，必要时还可以对所投资企业的资产进行审计等等。

    关于向有关单位和公民调查了解被执行人的财产状况，《民事诉讼法》及其《意见》均没有明确规定，《执行规定》只是笼统地做了规定。但是，由于司法解释的效力与国家其他大法相比效力层次较低，加之各种立法冲突较多，地方和部门保护主义的突出存在，往往使得人民法院向有关机构的调查受到重重阻碍。因此，对有关机构的协助执行问题，必须在《强制执行法》中予以具体明确，以确保人民法院依职权调查活动顺利进行。

(五)确立有关第三人提供被执行人财产线索的举报奖励制度。

    被执行人不履行生效法律文书确定义务，损害的不仅是债权人的利益，而且损害了社会公共利益。因此，作为社会公众的任何一个公民，都有权利对被执行人履行生效法律确定义务的行为进行监督。针对当前我国缺乏完善的征信制度的形势，推行第三人提供被执行人财产线索奖励制度有利于及时准确查找被执行人财产线索，在执行实务中也产生了明显效果。举报奖励一般是与公告执行相联系的，使被执行人的财产状况置于社会公众的监督之下，举报奖励的费用因被执行人逃避法律义务而产生，作为执行实际支出费用，由被执行人承担也是合理的，而且有助于督促被执行人自动履行生效法律文书确定的义务。至于费用的征收标准和具体数额，可由执行法官根据案件的具体情况确定，但一般不宜超过案件标的金额的百分之一。

(六)建立健全有关被执行人财产的信息网络。

    高度发达的市场经济，离不开健全的诚信制度。诚信制度使得被执行人的财产、信誉等级置于社会的监督之下，有利于债权人及法院及时准确查明被执行人的财产。这种制度的建立是一个复杂而庞大的系统工程，在当前我国尚未建立该项制度的情况下，建议由最高人民法院牵头，在全国法院系统建立被执行人财产的信息网络，由各地法院将所受理和执行的被执行人的财产状况输入电脑系统，供其他法院在执行案件中参考。同时，建议由最高人民法院牵头，与检察、公安、司法行政、银行、房地产、工商、税务等机构联合，在不同的职能部门和管理机构间建立广泛的信息资源共享体系，为准确了解被执行人财产状况，提高执行效率奠定良好的基础。

    总之，我们要尽快建立健全一整套有中国特色的执行财产调查制度，来规范执行行为，弥补法律漏洞，以减小执行的难度。我国的执行工作改革正处于攻坚阶段，虽然已作出一些形式上的革新如实行执行权分权机制等，但并没有从执行体制上和制度上进行根本的实质性的改革，也没有出台具有普遍约束力的法律来规范执行权的具体运作。这有待于我国的立法机关尽早从执行体制到执行权的具体实施步骤作出相应的规范性和可操作性的法律。如果我国能从国外民事执行制度中吸取其某些长处，或许会有助于我国民事执行制度的完善。

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